從我國長期發展看，完善能源管理體制對于促進能源總量平衡、結構優化和效率提升，確保國家能源安全具有重要作用。國家能源局的成立，標志著我國的能源管理體制改革邁出了重要一步，也顯示出了我國政府對加強能源管理、保障能源安全的態度和決心。在此背景下分析我國能源管理體制所面臨的挑戰和歷史經驗教訓，探討能源管理體制的發展趨勢，對于進一步明確政府能源管理的職責，加強和改善能源領域宏觀調控，提高能源規劃和政策協調能力，確保國家能源安全具有重大而深遠的意義。
1、我國能源管理體制面臨的挑戰
20世紀90年代以來，我國的經濟進入快速增長時期，我國現在已是世界第一大能源消耗國。我國的能源需求引起世界范圍內各種商品價格的變化，世界能源市場的動蕩不安又使得我國的能源安全需求迫切上升。同時，業界期待能有一個更大、更管用的政府機構來解決國內能源行業復雜的矛盾。比如價格機制、產業發展政策等。
1.1從內外因方面分析
(1)從內部因素考察，主要是我國現行的能源管理體制不適應能源形勢的發展。在國家能源局成立之前，我國現行能源管理體制存在四大弊端。一是政府能源管理職能分散，多頭管理，政出多門，宏觀調控乏力，管理效率低下。二是能源產業內部各自為政，缺乏統一的總體規劃和政策指導，相互協調困難。三是能源戰略管理和決策機制明顯弱化，難以適應復雜多變的能源安全形勢發展需要。
我國能源結構性矛盾突出，各種能源之間不僅存在一個如何按效能、按比例協調發展的問題，而且還存在一個相互之間如何補充、替代、相互轉換的關系。這就要求國家必須要有一個強有力的綜合能源管理機構，統籌協調各種能源之間的發展關系。四是能源統計跟不上形勢發展，難以進行完整、準確的能源生產和消費基礎數據統計，信息失真、缺失問題嚴重，影響國家能源宏觀決策。
(2)從外部因素分析，當今世界，能源的戰略地位和作用日益凸顯，成為國家經濟和社會發展的命脈。我國是世界第二大能源生產大國和消費大國。近年來，隨著國民經濟的持續快速增長，國內能源消費尤其是石油消費大幅增長，對外依存度明顯提高，能源供求關系日趨緊張。與此同時，國際能源爭端日趨激烈，市場變幻莫測，價格跌宕起伏，造成局部能源短缺和供應中斷的危險因素增多。
1.2能源綜合管理的必要性和緊迫性
(1)我國的能源安全形勢嚴峻。從宏觀的角度分析，一方面，我國經濟正處于轉型過程中，對于能源的需求正逐漸的由依賴本國資源轉向依賴國際市場，在這一轉變過程中，我國的能源供應和能源安全面臨著許多亟待解決的問題。另一方面，有效運轉的國內市場是建立國家能源安全體系不可或缺的一部分。這就需要一個綜合的能源管理部門，來促進強有力的市場體系和框架的形成，制定市場游戲規則，讓市場更有效、更富有競爭力。
能源安全是涉及國計民生的重要問題，從目前我國能源現狀來看，我國的能源問題將越來越復雜：石油進口依賴程度在增加;電力體制改革將面臨越來越多的問題;油氣行業的競爭、監管和對外開放也變得很復雜;各能源行業之間的聯系也會越來越多;由能源生產和消費引起的環境問題將越來越嚴重。
(2)我國迫切需要有效的能源綜合管理部門。從國際角度看，我國要創造有效的能源安全框架，也需要一個綜合的能源管理部門。許多國家都已認識到能源是經濟的生命線，快速發展的中國更是如此。能源市場競爭還有許多地緣政治的原因，一個政府層面的綜合能源管理部門是不可或缺的，它不僅要集中不同的力量創造有效的市場，還要代表中國參與國際方面的多層面的對話和討論，代表中國的聲音，“以前由于沒有能源方面的主管部門，中國錯過了很多國際合作的機會?！崩纾捎趪夷茉淳殖闪⒅?，沒有合適的政府管理部門和官員，我國與俄羅斯在能源方面的對話就很難開展，對于國際能源論壇與石油生產國、消費國之間的對話等也參加的很少。
在能源問題上，即使是最市場化的國家，政府依然要在這個領域發揮巨大的作用。為了應對能源安全挑戰，我國需要建立一個長期、全面、行之有效的能源安全系統。這就需要在中央政府層面有一個綜合管理機構，我國政府以整體的國家能源政策和相應的體制做保障。
2我國能源管理體制變遷過程中的經驗和教訓
2.1進一步轉變政府職能，注重政策引導，重視信息服務
在能源管理方面，歷史經驗表明，如果缺乏政府的集中管理，就會出現政府能源管理職能分散，多頭管理，政出多門，宏觀調控乏力，管理效率低下的情況。近年來，國內能源供應幾次大起大落，出現煤、電、油、運相互牽制、全面緊張、異常發展的狀況都是這種情況造成的。所以說，能源管理體制的進一步改革，必須打破這種局面，實現政府職能的轉變，確立宏觀的管理體制，從決策上對能源管理進行引導。
在政府的職能上，政府要少運用行政手段，多運用經濟、法律、政策等手段進行調節。對于新的能源管理部門，一方面要明確界定并理順新的能源部門與國務院其他相關部委的關系，要防止該機構因缺乏足夠的權力而無法發揮應有的作用;另一方面還應對擔負能源管理的政府部門的職責加以限制，切忌機構膨脹，權限泛濫，防止其成為新的權力尋租機構。只有這樣，才能真正保證能源管理的順暢和能源市場的良性運行與能源行業的健康發展，并最終實現能源戰略目標。必須建立全面的信息搜集、服務機制，確立完善的能源管理體制和決策機制，歷史的和現實的狀況表明，如果能源統計跟不上形勢發展，能源生產和消費基礎數據統計就會不完整和不準確，造成信息失真、缺失問題嚴重，影響國家能源宏觀決策。這種狀況不徹底改變，不僅影響國家的能源戰略研究分析的科學性和預見性，而且還將直接影響整個國家的能源宏觀決策和調控。
2.2加強統籌協調，理順關系，強化國家的總體規劃和宏觀調控
加強統籌協調、理順關系，就要加強部門、地方及相互間的統籌協調，強化國家能源發展的總體規劃和宏觀調控，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能。形成適當集中、分工合理、決策科學、執行順暢、監管有力的管理體制。
能源產業是一個有機整體，內部各專業領域需要在統一的規劃和政策指導下，實現整體結構優化和協調發展。而我國能源產業管理體制歷經多次變革，都沒有按照大能源的內在發展要求進行體制再造，各個專業領域各自為政，甚至相互牽制，致使能源產業結構調整緩慢，能源開發、能源消費、能源節約、能源儲備和環境保護等方面的工作難以形成統一協調的局面。如果不下決心革除這種體制弊端，就會進一步加劇我國能源的供需矛盾，影響整個能源產業的健康發展。
2.3深化能源投資體制改革，建立和完善投資調控體系
推進投資體制改革，是建立和完善社會主義市場經濟體制的重要舉措，對當前加強和改善宏觀調控有特別重要的意義。在能源投資領域，要充分發揮市場配置資源的基礎性作用，實行政企分開，減少行政干預;要確立企業在投資活動中的主體地位，實行企業自主投資、自負盈虧、銀行自主審貸、自擔風險，要合理界定政府投資職能，通過制定發展規劃、產業政策，運用經濟和法律的手段引導社會投資;要改進政府投資項目的決策規則和程序，提高投資決策的科學化、民主化水平，建立嚴格的投資決策責任追究制度?？傊?，能源投資體制要按照完善社會主義市場經濟體制的要求，不斷改革深化，最終建立起市場引導投資、企業自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、宏觀調控有效的新型能源投資體制。
2.4強化能源資源的規范管理，完善礦產資源開發管理體制
目前我國能源市場體系不完善，應急能力有待加強。對于能源市場體系的不完善，主要表現在：能源價格機制未能完全反映資源稀缺程度、供求關系和環境成本;能源資源勘探開發秩序有待于進一步規范，能源監管體制尚待健全;煤礦生產安全欠賬比較多，電網結構不夠合理，石油儲備能力不足，有效應對能源供應中斷和重大突發事件的預警應急體系有待于進一步完善和加強。強化能源的規范管理，就要完善國家礦產資源的開發管理體制，建立健全礦產資源有償使用和礦業權交易制度，整頓和規范礦產資源開發市場秩序。
價格機制是市場機制的核心。我國政府在妥善處理不同利益群體關系、充分考慮社會各方面承受能力的情況下，應積極穩妥地推進能源價格改革，逐步建立能夠反映資源稀缺程度、市場供求關系和環境成本的價格形成機制，并在此基礎上深化煤炭價格改革，全面實現市場化。推進電價改革，逐步做到發電和售電價格由市場競爭形成、輸電和配電價格由政府監管。逐步完善石油、天然氣定價機制，及時反映國際市場價格變化和國內市場供求關系。
此外，對一些實踐中已經證明行之有效的制度，如節能發電調度、電力需求側管理、能效標識、政府節能采購等，應總結完善，積極推廣，健全有利于能源節約和高效利用的機制。
3我國能源管理體制的發展趨勢
3.1明確大能源理念，借鑒國際經驗
按照“大能源”產業發展的內在要求，進一步深化國家能源管理體制，加強部門、地方及相互間的統籌協調，將分散在政府各個部門中的能源戰略、政策法規、能源開發、市場消費、能源儲備、節約替代、環境保護、對外合作、新能源和可再生能源發展等宏觀管理職能整合在一起，形成適當集中、分工合理、決策科學、執行順暢、監管有力的管理體制，進一步強化能源資源的規范管理，完善礦產資源開發管理體制，建立健全礦產資源有償使用和礦業權交易制度，整頓和規范礦產資源開發市場秩序，建立起集中統一的“大能源”綜合管理體制。
當今世界，能源安全直接影響到一國經濟的可持續發展和社會穩定。因此，世界各國都非常重視建立完善的能源管理體制，以更加有效地保證該國安全和可靠的能源供應。國際上，能源管理主體的設置一般有幾種模式，有統一、專門的能源主管部門，有綜合性產業(包括能源)主管部門，還有跨部門的能源協調機構和分散管理模式。美國既是世界第一大能源生產國又是世界第一大能源消費國;加拿大是世界上第八大石油生產國和第三大天然氣生產國;中國目前是世界第二大能源生產大國和消費大國。從能源的生產和消費方面來說，美國和加拿大的能源管理體制值得我國借鑒。另外，我國和俄羅斯都經歷著由原先的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的相似的歷程，有些能源管理體制改革方面的經驗可以相互借鑒，因此俄羅斯設立國家動力部集中管理的模式值得借鑒。
3.2建立能源綜合管理體制
國家應將分散在各政府部門的能源管理職能集中起來，組建國家綜合性能源管理機構，建立國家和地方各級能源管理體系，建立能源管理機構與相關部門之間的工作協調機制，對能源實行集中統一管理。
(1)能源管理機構和能源監管機構。從國家能源安全和經濟可持續發展的長遠需要來看，我國應建立集中統一的能源管理體制，建立能源管理機構和能源監管機構。從理論上來分析，新的能源管理機構應該具備以下職責：將分散在各個政府部門的能源宏觀管理職能集中起來，對煤炭、電力、石化、核能等國有特大型能源企業行使宏觀管理職能，下轄地方各級能源管理部門，并相應建立能源管理機構與相關部門之間的工作協調機制，形成自上而下的綜合能源管理體系。
(2)國家能源管理機構應具備的職能。國家能源管理機構，從宏觀層面分析，它應該負責國家能源發展戰略的制定，并在此基礎上組織能源行業調查，分析能源趨勢，研究國民經濟和社會發展對能源的需求，制定滿足國民經濟與社會發展需要和確保能源安全的能源發展戰略;從微觀層面分析，它應該負責制定能源勘探、開發、加工、市場、技術創新、生產建設和節約等政策;負責制定促進能源發展、能源節約、能源安全和技術創新等政策，指導能源行業的能源節約、能源綜合利用和環境保護工作。
（文/高富鋒 華北電力大學人文與社會科學學院）